置于本文前面的，是长沙市民政局于2009年8月7日刊登在湖南日报a12版的一份对本市一民间商会的行政处罚事先告知书。
行政处罚事先告知书，可以认为是行政处罚决定执行前的公示，也是一个必要的行政执法程序。长沙市民政局这份处罚事先告知书，当然没有语义上甚至逻辑上的毛病。问题是，只要你细读一遍，那怕你只略知法律法规常识，也会被它笑掉大牙。
让我们再浏览一次告知书全文。在告知书这样的法律文书中，被强调为要件的部分，很容易就找到了两处“笑料”。一是违法事实，二是违法处理。接受处罚主体的违法事实，竟有“或”和“等”字眼。民政局所指当事人的事实是否违法，暂且不作评议。但就这个“或”“等”，就觉得简直是与法律法规“开玩笑”。“或者”，就等于在问当事人食品商会，“你可能有此行为，也可能没有”。民政局连自己都说不上来，又怎么能决定给当事人处以行政处罚呢？原来，“说不好”这句官方雷人语，民政局早就有之。紧随其后的那个“等”字，人们看过之后，连笑都笑不出了。是等着民政局以后去收集当事人的证据呢，还是等着当事人去钻他们‘钓鱼式执法’的网呢？除此理解，你还能有其他解释吗?也许有人会提出，“等等”二字，是当事人还有许多违法之事，不能全部一一陈述。那就由当事人作个补证：“不按照规定办理变更登记”，是指商会搬迁办公室未及时向民政局报告。既然连这个点“鸡毛蒜皮”的事也列了上去，估计民政局实在是提供不出当事人的其他违法事实。民政局自己都不能确定，又怎么能对这样一个民间商会使用强制性执法程序呢？这已经不是“下手太重”的问题，其中必有说不出的“隐情”和“猫腻”。
至于民政局给予食品商会的行政处罚，更让人觉得荒唐至极。“拟给予你会责令改正、责令撤换直接负责的主管人员或者撤销登记的行政处罚。”文中的顿号和或者二字同义，就是当事人可以对自己的违法后果作出“选择”。但要问的是，责令改正，谁都懂，就是比整改还轻一点，改了就好了。要命的就在“撤销登记”处罚，等于食品商会判了死罪。通常像这种情形，要重新登记是决不可能的。
以前，曾经听说过这样的行政处罚案例：“依据某法规规定，决定给予当事人处以最低5万元以上最高50万元以内的罚款。执法者事先就有意向当事人放风，一定要按50万元的最高处罚进行处罚。使得当事人慌乱之中不停地找人、托人、求情，这中间执法者个个都弄得钱包鼓鼓的。结果5万元罚款了事，最终皆大欢喜。”民政局的如此行政执法，仿佛就是让人们在欣赏一幅漫画：一个民政局的官员，举着一部法规，跑到一个民间商会，问会长：“你会违了哪条规?你愿意接受哪种处罚？”商会会长茫然，官员说，“那就看你的意思！”
如此行政执法，也只可能发生在长沙市民政局！是长沙市民政局没有设置办公室吗？没有一个合格的文书吗？没有一个学过中文的公务员吗？没有钱去咨询一下法律顾问吗？没有一个领导学习过法律法规吗？没有一个执法人员接受过《湖南省行政程序规定》培训吗？显然都不是!
长沙市民政局这种行政执法的“随意性”，本质上表现为一个地方或部门行政权力的傲慢。看似随心所欲的权力傲慢，往往都是强迫交易、滥用权力之嫌，又难逃渎职、失职、腐败之责。它用铁的事实说明，湖南率先在全国实行《湖南省规范行政裁量权办法》，确实值得赞许。如果每个地方和部门都像长沙市民政局这样，在进行行政执法过程中，不按照法律法规的授权、程序按部就班地进行行政执法，把行政处罚当作自个儿的“家法”和“家常便饭”，这种执法习气延伸到各个角落，那我们的行政执法还能取信于民吗？政府部门还有“法制型政府、责任型政府、服务型政府”的形象吗？
长沙市民政局这样行政告知书，显然是处罚了国家法律法规，或者说狠狠的打了法律的几个耳光！（原创食话实说2010.4.3）
长沙市民政局
关于“食话实说”来信的回复
自今年4月6日以来，长沙市食品经销商会会长黄建军先后以“食话实说”的网名，在市政府门户网站“市长信箱”中发表了以“长沙市民政局逼我向总理要尊严”，“政府只有主导这样的食品行业协会才能创建食品安全城市吗”为标题的几封来信。在收到长政督信函[2010]100号文件以后，我局高度重视，专题研究，要求相关处室依法依规、实事求是进行了处理。现将有关情况回复如下：
一、关于长沙市食品经销商会会长黄建军的违规情况
长沙市食品经销商会（以下简称商会）于2003年7月10日在我局注册登记,业务主管单位为市商务局，原法定代表人是黄子琼（协会秘书长），黄建军任会长，在黄子琼的带领下，协会初期运转良好,活动经常,为食品行业的发展作出了积极的贡献，得到了广大会员的有力支持，形成了健康、快速发展的良好态势。由于黄子琼与黄建军的办会理念迥然不同，她于2005年11月11日辞去了商会职务。黄建军在我局办理了法定代表人变更登记手续，接任了法人代表。自后，多家食品企业向政府相关部门投诉食品经销商会的违规行为。根据我局的调查了解，商会存在以下几个方面的问题。
（一）未按《社团登记管理条例》的规定办理商会相关手续和开展相关活动
1、未按规定办理商会变更登记和印章备案手续。根据《社团登记管理条例》的要求，社会团体的登记事项和备案事项应及时到登记管理机关提交申请、办理手续。近年来，商会多次变更办公场所，但未办理变更登记手续，且在市商务局和我局联合下发整改通知后至今仍未办理相关手续。在整改期间，刻印了未经我局备案登记的“长沙市食品经销商会办公室”的印章，先后下发了《关于我市食品行业摸底和会员登记的紧急通知》、《关于“魅力商会精彩论道”（第二届）商会理事会碰头会的通知》和《关于用户网站验收的通知》等文件并开展了相关活动。
2、未按要求提供财务资料和整改材料。《社团登记管理条例》规定，社会团体应接受业务主管单位的业务指导和登记管理机关的监督管理。2007年3月，市商务局和我局联合向商会下发了整改通知，要求商会及时开展整改工作，上报整改资料，但一直未收到商会的整改材料。2009年3月，根据市食品安全委员会办公室的要求，我局对全市10家食品类行业协会（包括市食品经销商会）开展了清理整顿工作，市商务局和我局先后三次到商会找黄建军调查了解整改情况，同时，市食品类行业协会清理整顿工作组两次到商会进行督查，黄建军都未能提供商会的整改报告和财务资料。近两年来，黄建军多次向业务主管单位和登记管理机关有关领导作出按时、按质完成商会整改任务的相关承诺，却始终未完成整改工作目标和上报相关整改材料。
3、多次开展营利性活动。《社团登记管理条例》规定，社会团体不得从事营利性经营活动，但黄建军却多次开展与社团性质不符的活动。2006年初，市政府办公厅向我局转来长沙市食品安全领导小组《关于黄建军等人伪造国家机关公文、印章，招摇撞骗的紧急情况汇报》，反映黄建军打着各级主管机关的旗号，开展“长沙市食品安全社区行”活动，向多家食品企业收取检测费，为了营利，扰乱了市场经济秩序。2006年11月，又开展了“社区超市安全调查”活动，向食品企业收取2000元不等的宣传费用。2007年7月，以未经省民政厅注册登记的“湖南省食品安全联盟”的名义对外开展活动，向食品行业企业收取300元至500元不等的费用。2008年3月，组织召开了“魅力商会精彩论道”活动，以此名义邀请商会其他负责人和特邀单位参加清华大学投资高峰论坛，收取980元1张的门票费。2008年8月，通过湖南食品商务网用户验收的形式，向食品行业企业收取加盟费和赞助费。
（二）未按《长沙市食品经销商会章程》的规定办会
1、未及时召开会员代表大会和理事会。商会章程规定，每2年应召开1次会员代表大会，三分之二的会员代表出席方能召开；每1年至少应召开1次理事会，三分之二的理事出席才能召开。自黄建军担任法人代表后的5年来，商会未召开1次会员代表大会，所谓召开的理事会，也是黄建军邀集一些食品企业的人员参加，绝大多数理事既不知晓，也未到会。如2009年5月19日，市食品类行业协会清理整顿督查组在现场督查时，按照黄建军提供的参会名单，落实参会人员身份，发现黄建军召集的负责人基本都没有在民政局登记备案，根本不是商会的副会长。
2、未及时进行换届选举。商会章程规定，商会负责人应于任期结束后及时进行换届选举。在2007年3月下发的整改通知中，市商务局和我局明确要求商会立即进行换届选举，但黄建军至今仍未召开相关会议，进行换届选举。
3、办会不民主。根据我局社团处多次对商会副会长和理事的调查了解，在黄建军担任会长期间，绝大多数副会长反映商会每年的财务收支情况从未公布，商会的活动也未征求他们的意见，只是在一些需要收费的活动中才通知他们，根本无法行使章程规定的民主决策权利。
（三）未按《民间非营利组织会计制度》的规定进行财务核算
《民间非营利组织会计制度》规定，社会团体属于民间非营利组织，应按财政部制定的《民间非营利组织会计制度》进行会计核算。根据我局社团处现场对商会财务检查的情况，商会的财务管理有下列几个问题。一是财务手续不健全。黄建军担任法人代表期间，财务收支未按《民间非营利组织会计制度》的规定办理财会手续，会计监督形同虚设。二是财务凭证不规范。商会账本中发现了以白条入账的现象，大部分凭证缺少“证明人”和“法人代表”签字。三是财务核算不准确。商会未完全按《民间非营利组织会计制度》的规定设置会计科目，对固定资产折旧的计提存在错误。由于黄建军在整改期间一直未提供相关的财务资料，我局无法了解商会真实的财务状况。
二、关于我市食品类行业协会清理整顿的有关情况
根据2009年3月10日市食品安全委员会办公室《关于暂缓办理食品类行业协会登记注册的函》的规定，现有食品类行业协会要进行清理整顿，由我局牵头，相关协会业务主管单位参加，对10个食品类行业协会进行清理整顿，对达不到要求的协会进行整改或注销。我局认真学习，迅速行动，制订了《长沙市食品类行业协会清理整顿工作实施方案》，报经市食品安全委员会办公室同意后印发给相关食品类行业协会。2009年4月22日，全市召开了食品类行业协会清理整顿工作动员大会，会后对10个食品类行业协会进行了现场跟踪督查，指导健全组织机构和规范财务管理的行业协会6家; 整改作用发挥不明显的行业协会2家；规劝注销未开展活动的行业协会1家；拟撤销不规范运作、超出章程开展活动的行业协会1家（市食品经销商会），受到了绝大多数行业协会和会员单位的衷心拥护和一致好评。
三、关于市食品行业协会申请登记的有关情况
2006年6月，15家食品行业单位向我局提交了申请筹备市食品行业协会的相关资料, 我局根据《社会团体登记管理条例》的规定，退回了筹备申请资料。2007年1月，市政府办公厅转来了《市食品药品监督管理局关于成立长沙市食品行业协会的请示》，我局慎重研究后，提出了初步的处理意见：建议暂缓成立长沙市食品行业协会；若以市食品药品监督管理局为业务主管单位，则宜成立食品安全协会；若急需成立食品行业协会，则须经业务职能相关的部门书面同意后，食品药品监督管理局才能担任食品行业协会的业务主管单位，这也是后来7局（委）领导联合签署意见的主要原因。2008年6月17日,市食品行业协会发起人征得市食品安全领导小组全部成员单位同意后,再一次向我局提交了筹备申请材料。我局根据《国务院办公厅关于加快推进行业协会商会改革和发展的若干意见》（国办发〔2007〕36号）文件精神“行业协会之间可通过适度竞争提高服务质量”和省民政厅的答复意见“行业协会允许适当竞争，对一个城市同一行业只能成立一个相同或相似的行业协会不再强调”，并与市食品安全领导小组成员单位核实相关情况后，于2008年8月13日下发了《关于同意筹备长沙市食品行业协会的函》（长民社团[2008]92号）。同年12月，市食品行业协会筹备组向我局提交了成立登记的相关材料。2009年3月，根据市食品安全委员会办公室《关于暂缓办理食品类行业协会登记注册的函》的要求，至今未办理登记注册。
四、关于市民间组织发展促进会的有关情况
长沙市民间组织发展促进会于2004年12月1日注册登记，共有会员131名。几年来，促进会始终坚持自愿入会的原则发展会员，从不强迫或胁迫民间组织入会。会费标准经会员代表大会讨论决定，近4年共收取会费31.58万元，按照民主办会的原则，经理事会和常务理事会同意，全部用于促进全市社会组织发展的各项活动，为各社会组织加强自身建设、服务全市经济社会发展作出了积极贡献。如承办的“省、市民间组织‘真情献社会、诚信促发展’的大型广场活动”，收取的13万元经费全部用于活动，为保证活动的圆满成功，我局机关还向其追加了3万元工作经费；组织的“促进公益事业，建设社会主义新农村”主题活动，收取的8.01万元捐赠资金和物资全部交市慈善会；2007年民间组织促进会与《湘声报》社联合开展的“长沙市首届民间组织‘双十佳’评选活动”，我局也没有收取一分钱的费用，当时，市纪委、市监察局认为不是政府机关组织的评比活动。2007年，根据市委、市政府的统一部署和全市行业协会清理整顿工作会议精神，我局相关负责人辞去了在促进会的兼职。该会经2008年9月1日理事会讨论通过，予以注销登记。
综上所述，黄建军的6封来信，并没有反映商会的真实情况，基本上都是在掩盖商会违规真相，逃避自身责任。我局将在市委、市政府的坚强领导下，按照“培育发展与监督管理并重”的方针，着力培育一批行业急需、群众急盼的行业协会，着力巩固行业协会清理整顿工作成果，形成规范、有序、健康的行业协会发展格局，充分发挥社会组织在建设食品安全城市和人民满意城市中重要的服务性作用。
二〇一〇年四月二十一日