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2月21日,国家发展改革委发布《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》(发改规划[2019]328号)。其中提到要放开放宽除个别超大城市外的城市落户限制,在具备条件的都市圈率先实现户籍准入年限同城化累积互认,加快消除城乡区域间户籍壁垒,统筹推进本地人口和外来人口市民化,促进人口有序流动、合理分布和社会融合。推动人力资源信息共享、公共就业服务平台共建。
作为《意见》解读系列研究报告之三,本文将结合都市圈人口发展的演化规律,阐释促进人口有序流动的必要性,认识我国都市圈发展过程中的人口问题,探索统筹都市圈一体化发展的合理路径。
都市圈是承接新增城镇人口的核心载体
1、都市圈是吸纳流动人口的主体空间,一定时期内都市圈人口规模将持续增长
都市圈是区域发展的增长极,发达的经济水平和优质的公共服务资源对人口具有较强的吸引力,在一定时期内人口规模将持续增长。以东京都市圈为例,其人口发展历程体现了都市圈强大的人口吸引力和集聚力。东京都市圈1920-2015年间人口规模更是从768万增加至3613万,规模净增长达到2845万。特别是二十世纪七十年代以后,虽然日本城镇化基本进入饱和期,人口流动速度大幅减缓,但东京都市圈人口仍然在持续增加。
图1 1920-2015年东京都市圈人口发展历程(万人)
数据来源:日本总务省统计局,华夏幸福产业研究院
伴随经济发展水平的提高,人口出生率和自然增长率低位徘徊,人口自然增长贡献逐步弱化,迁入人口成为都市圈人口增长的关键支撑。以京沪为例,北京外来人口占总人口的比重从1990年的5%增加至2016年的37%,上海则是从1990年的4%增长为2016年的41%,迁移增长的贡献可见一斑。
图2 1990-2016年北京户籍人口和外来人口规模变化(万人)
数据来源:北京市统计年鉴2017,华夏幸福产业研究院
图3 1990-2016年上海户籍人口和外来人口规模变化(万人)
数据来源:上海市统计年鉴2017,华夏幸福产业研究院
2、随着城市核人口规模趋于稳定,外圈层成为新增人口的集中承载地
都市圈人口发展历程呈现明显阶段性特征。以东京都市圈为例,发展初期,东京人口加速增长,外圈区县人口增长缓慢,进入发展中后期,东京人口发展趋于稳定,外围区县成为新增人口的主体吸纳空间。北京都市圈也表现出类似的规律,2014年以来外围区县人口增速开始超过核心区,成为北京都市圈人口增长的主力区域。
图4 1920-2015年东京都市圈人口发展历程(万人)
数据来源:日本总务省统计局,华夏幸福产业研究院
图5 2001-2016年北京都市圈核心区与外围区县人口发展增速变化(%)
数据来源:北京市统计年鉴、河北经济年鉴,华夏幸福产业研究院
从北京都市圈来看,20世纪90年代,城市核人口加速集聚,年复合增长率高达4.6%,外圈层人口发展迟缓,进入21世纪以来,由于城市核人口密度过大,“大城市病”逐步显现,在政府调控和市场机制共同作用下,城市核人口增速急剧下滑,同时城市圈和都市圈人口增长先后发力。考虑到城市核居高不下的人口密度和内外圈层巨大的人口密度落差,基于都市圈发展理念,未来北京都市圈外圈层人口规模有望进一步加速增长。
图6 北京都市圈各区县分时段人口复合增长率分布
数据来源:人口普查数据,统计年鉴数据,华夏幸福产业研究院
人口流动不充分制约我国都市圈一体化高质量发展
1、我国都市圈内外圈层落差大,核心区辐射带动效应较弱
伴随着交通网络的日益完善和城市产业的转型升级,成熟的都市圈内圈层辐射带动外圈层发展的作用应逐渐增强,外圈层承载内圈层人口和产业转移必要性突出。可以看到中心城市带动下区域一体化发展的区域,在人口和产业承载方面远远好于割裂或孤立发展的城市或地区。
然而由于限制人口流动的事实壁垒仍然存在,我国都市圈普遍存在人口过度集中于核心圈,外圈层人口数量和城镇化水平过低,核心区辐射带动效应较弱的现象。以北京都市圈为例,30-50km圈层内每平方公里人口数仅400人左右,分别为东京、纽约都市圈相应圈层的14.3%、46.0%。都市圈外围的城镇化率与核心相比明显偏低,以北京都市圈为例,2017年北京城镇化率高达87%,河北地区城镇化率仅为55%。
表1 2015年北京、上海、东京、纽约都市圈人口密度圈层分布 (单位:万人/平方公里)
资料来源:国务院发展研究中心卓贤等,从城镇化到都市圈化
2、我国都市圈城镇体系不完善,人口承载水平较低
为高效组织物质财富生产和流通,城镇空间结构应是以中心城市为核心,并有相应多级城镇构成的网络体系。伴随着交通网络的日益完善和城市产业的转型升级,都市圈城镇空间格局应逐渐向网络化、多中心、组团式发展,圈层逐渐外拓,外围节点性城市逐渐增加,城镇体系不断完善。
然而当前,我国都市圈尚未建立起大中小城市各具活力的城镇体系,都市圈核心区一股独大,中小城镇发展滞后,制约了都市圈,特别是外圈层,的人口承载潜力的发挥。以北京都市圈为例,除核心区外,100万人以上的城市,东京都市圈有4个,北京都市圈为0个;50-100万人以上的城市,东京都市圈有5个,北京都市圈仅有1个;20万-50万人的城市,两者的差距则更为明显,东京都市圈内高达20个,北京则仅有6个。
图7 东京都市圈(上)、北京都市圈(下)城镇体系
资料来源:理想城市发展计划、各区县统计年鉴,华夏幸福产业研究院
促进人口有序流动是推动都市圈一体化的必然要求
人口有序流动有利于提升都市圈的人口承载力,优化都市圈人力资源配置,促进都市圈一体化高质量发展。结合《意见》内容,我们认为,都市圈治理的政策措施可以从以下几方面入手,让外来人口进得来,留得住,能衔接。
1、进得来:逐步打破阻碍人口流动的户籍壁垒
促进人口有序流动首先要让圈外人口“进得来”。按照《意见》精神,“放开放宽落户限制”,扩大人口流动的自由选择,使城市与人口之间拥有更大程度的双向选择权,有利于进一步优化人力资源配置;“实现户籍准入年限同城化累积互认”,将大大增强都市圈外围节点城市的吸引力,在促进人口有序流动的同时,进一步完善都市圈城镇体系建设。
在《意见》精神指引下,我们认为,现阶段应以改革户籍管理制度为起始和指引,配合社会保障、住房保障、教育、医疗等政策的同步或逐步的阶段性改革和完善,逐步消除限制人口自由流动的障碍。随着都市圈一体化发展的逐渐深入,异地投资的企业越来越多,应加快推进核心城市与周边城市的社保互认,以及医疗和教育资源协同。
2、留得住:提升外来人口社会融入度
外来人口进入新城市后,只有适应其中的生产体系和社会互动规范,最终成为适应新社会生活的社会成员,才算实现了真正的迁移。《意见》指出,要统筹推进本地人口和外来人口市民化,就是要提升区域的城镇化水平和外来人口的社会融入度。
我们认为,现阶段,一方面应探索构建外来人口服务管理体系,为外来务工人员提供必要的政策咨询、法律援助、就业服务等,保障其基本权益。另一方面,应加大宣传,提高社会包容度,在全社会营造关爱、尊重外来人口的和谐氛围,让外来人员参与到社区治理,努力形成共建共享、和谐发展的良好社会。
3、能衔接:共建共享一体化人才管理平台
《意见》中提到,要推动人力资源信息共享、公共就业服务平台共建,旨在促进都市圈人力资源的交流合作,实现区域间的优势互补。
结合《意见》精神,我们认为,在人力资源共享方面,应平衡都市圈内各城市利益,建立起人力资源分享和补偿机制;对于区域引进的人才资源,努力实现城际之间的相互承认,统一标识。在公共就业服务平台共建方面,要发挥都市圈中心城市的辐射带动作用,配合互联网政务+,在服务内容、服务流程、服务标准等方面逐步实现一体化。
都市圈是承接我国新增城镇人口的核心载体。预计到2035年,中国城镇化率将提高至70%,即70%人口将集聚在城市。2017年,都市圈的城镇人口净增量占全国净增量的三分之二,预计未来仍将维持该比重。
“一个流动的中国,充满了繁荣发展的活力。”流动人口的有序流动和城市融入问题,不仅关系到新型城镇化战略推进之成败,也是决定中国经济能否实现可持续发展的关键所在。本次《意见》的出台,为促进人口有序流动,培育更高质量发展的都市圈提供了有力保障。让我们看到,以人为本,“流动的中国”未来可期!
参考文献:
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4、王石川.以人为本,“流动的中国”未来可期[n]. 光明日报,2019-1-24.
5、中华人民共和国国家发展和改革委员会.《国家发展改革委关于实施2018年推进新型城镇化建设重点任务的通知》[z].2018-3-9.
6、中华人民共和国人力资源和社会保障部.人力资源社会保障部办公厅关于推进公共就业服务专业化的意见[z].2017-7-25.
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